한국반핵운동의 역사 - 핵폐기장 반대운동을 중심으로-

이 자료는 진보신당 정책용역보고서(이헌석), “2005년 방사성폐기물처분장 주민투표를 통해 본 중앙정부 주도형 주민투표의 문제점과 지역 사회의 과제”, 2010.12. 의 일부임을 밝힙니다.

이헌석(에너지정의행동)

1. 연구의 배경

1.1. 기본 배경

우리나라 최초의 상업용 핵발전소인 고리 1호기가 1978년 가동을 시작한 이래로 우리나라의 핵발전소는 꾸준히 증가해 왔다. 그 결과 2010년 현재 우리나라에는 20기의 상업용 핵발전소가 가동 중에 있으며, 총 발전 중 핵발전이 차지하는 비중은 34.1%(2009년 기준)으로 무연탄, 유연탄 등 석탄화력발전(44.8%)에 이어 2번째로 많은 양을 차지하고 있다.

핵발전의 증가에 따라 핵발전소에 나오는 다양한 방사성폐기물의 관리에 대한 문제는 1980년대부터 계속 제기되었다. 발전소 운영과정에서 발생하는 작업자의 의류, 필터부터 발전소의 부품, 사용후핵연료에 이르기까지 방사성폐기물은 다양한 형태와 방사능 준위를 갖고 있으며, 각각의 특성에 따라 보관이 달라진다.

방사성 폐기물의 관리는 핵발전소 운영에서 매우 중요한 부분을 차지한다. 가장 중요한 사용후핵연료(고준위 방사성폐기물)의 경우, 많은 양의 열과 방사선을 내뿜기 때문에 생태계에 직접 노출될 경우 치명적인 위험을 갖고 있으며, 이후 재처리과정을 거치게 되면 핵무기의 원료가 되는 플루토늄을 추출할 수 있기 때문에 그 관리는 IAEA를 비롯 국제사회의 감시를 받게 된다.

이에 비해 방사능 준위가 낮은 중·저준위 방사성폐기물의 경우에도 원자로의 주요 부품처럼 폐기 이후에도 몇 년간 열과 방사능을 내뿜는 중준위 방사성폐기물과 작업자의 작업복 등 상대적으로 방사능 준위가 낮은 저준위 방사성폐기물로 나뉠 수 있다. 이들의 경우 사용후핵연료(고준위 방사성폐기물)에 비해 방사능 준위가 낮기는 하지만, 역시 생태계로부터 격리되지 않을 경우 많은 피해를 입힐 수 있어 법률로 관리 방안이 지정되어 있다.

방사성폐기물처분장의 부지선정은 국내뿐만 아니라, 핵발전을 하고 있는 모든 나라의 고민거리이다. 현재 전세계적으로 고준위 방사성폐기물 처분장은 연구단계에 있으며, 중·저준위 방사성폐기장만이 존재하고 있는데, 핵기술이 보편화되기 이전인 1970년대 이전까지 만들어진 방사성폐기물 처분장은 폐기물을 생태계로부터 잘 격리하기 위한 기술적 개념설정 조차 되어 있지 않음에 따라 수차례 방사능 물질이 누출되는 사고가 이어졌다.

미국 켄터키주 맥시 플렛 (Maxey Flats), 프랑스의 라 망쉬(la Manche) 등이 대표적이다.

1970년대 이전까지는 상업용 핵발전이외에도 군사용목적의 방사성폐기물이 상당부분을 차지했기 때문에 인근 지역주민들에게 관련 정보가 공개되지도 않은채 사고는 은폐·축소되기도 하였다. 그러나 이후 인근 지역주민들과 환경단체들의 지속적인 문제제기로 방사성물질 폐기에 대한 기술적 개념정립, 지역주민들과의 소통이 중요한 변수로 부각되기는 하였지만, 핵발전 자체를 반대하는 반핵운동의 성장과 정부와 핵산업계의 일방적인 사업추진으로 인해 각 나라별로 방사성폐기물 부지 선정을 둘러싼 논쟁은 끊이지 않고 있다.

우리나라의 경우도 1986년부터 방사성폐기장 부지선정을 위한 다양한 계획이 추진되었으나 지역주민들과의 소통없이 일방적인 사업 구상 결정 및 발표, 이후 계획을 추진하기 위한 방어 등 소위 DAD (Decide - Announce - Defense)가 반복되는 일들이 계속 이어져왔다. 1990년 안면도, 1994년 굴업도, 2003년 부안 등 널리 알려진 방폐장을 둘러싼 갈등 이외에도 모두 9차례에 걸쳐 크고 작은 갈등이 있었으며, 그 중에는 굴업도처럼 지역주민들의 반대에도 불구하고 건설공사를 강행하다 활성단층 등이 발견됨에 따라 정부 스스로 계획을 포기하는 일까지 생기기도 하였다.

이러한 가운데 정부는 2005년 진행된 ‘중·저준위방사성폐기물 처분시설 부지선정’을 위한 주민투표는 그동안 오랜 사회적 갈등을 ‘주민투표’라는 새로운 방식을 통해 갈등을 해소하고 최종적으로 ‘경주’를 방사성폐기물 처분장으로 지정하는 성과를 거두었다고 밝히고 있다.

2007년 11월 경주 방폐장 착공식에서 노무현 대통령은 “사회적 갈등과제 해결의 새로운 지평을 연 의미있는 역사(役事)”라고 방폐장 선정과정을 밝힌 바 있다. 이외에도 많은 자료를 통해 정부는 주민투표의 갈등해소의 모범 사례로 표현하고 있다.

지역주민들의 직접 참여로 진행되는 주민투표는 형식적으로 절차적 민주주의를 확보하는 데 중요한 역할을 한다. 특히 지역주민 전체의 의견을 직접적으로 확인할 수 있다는 점에서 주민투표는 그동안 주민소환, 주민발의제도와 함께 ‘직접 민주주의의 꽃’으로 불려왔다.

그러나 2005년 중·저준위방사성폐기물 처분시설 선정을 위한 주민투표는 주민투표 결정과정부터 찬·반 운동과정과 투표 진행 전반에 걸쳐 많은 문제점들이 드러났다. 주민투표법 발효 이후 이미 제주와 청주-청원에서 2차례 나 주민투표가 진행되었지만, “국가정책에 관한 주민투표”는 방폐장 주민투표가 처음이었다. 또한 정부가 추진 중인 국가정책에 대해 주민투표가 진행되다보니, 중립적이어야할 공무원들이 국가 정책 홍보라는 이름으로 주민투표기간 이전부터 활동 중이었고, 이는 이후 관권선거 시비를 낳기에 충분한 것이었다.

하지만 가장 큰 문제는 방폐장 주민투표를 통해 방폐장 부지 선정의 가장 중요한 판단 근거인 방폐장 건설의 안전성과 부지 적합성에 대한 검증이 되지 않았다는 것이다. 정부는 지역주민들에 대한 지원책을 중심으로 방폐장 건설의 필요성을 역설했고, 안전성, 부지적합성은 주요 논점이 아니었다.

이러한 결과는 주민투표라는 새로운 제도 도입을 통해 절차적 합리성을 추구하는기는 했으나, 환경적인 측면에서는 바람직한 합의 도출에 실패함으로서 실질적 합리성을 담보하지 못했다는 비판으로 이어진다.(진상현 2008) 즉 참여정부가 중요하게 여겼던 국민참여와 절차적 합리성이 형식적인 부분에만 머물러 오히려 불합리한 결과를 내린 것이다.

이 연구는 2005년 방폐장 주민투표 사례를 중심으로 이러한 불합리한 결과가 어떤 경위로 만들어지게 되었는지, 또한 이를 통해 현행 주민투표 제도에는 어떤 개선이 필요한 지를 살펴보고자 한다.

2005년 처음 제정·발효된 주민투표법은 제정 당시부터 주민들이 제도를 활용하기 어렵고 중앙정부와 지방자치단체 장을 위한 법이라는 비판을 받아왔다. (하승수 2005) 실제로도 2005년 발효 이후 지금까지 지방자치단체장과 중앙정부이외에는 이 법을 이용한 주민투표가 이루어진 적이 없고, 그 나마 발효 원년인 2005년에 집중되어 있다.

진정으로 주민투표제도가 “직접민주주의의 꽃”이 되기 위해서는 현행 제도의 개선이 무엇보다 시급히 요구된다. 특히 2005년 방폐장 주민투표처럼 직접 민주주의라는 이름으로 민주주의를 약화시키는 수단(하승우 2006)으로 악용되고 있는 현실을 생각할 때 제도의 개선과 직접 민주주의를 활성화시키기 위한 개선 방향은 반드시 마련되어야 할 것이다.

2. 2004년 이전의 방폐장 추진 현황

2.1. 방사성폐기물 관리 규정

핵에너지의 연구·개발·생산·이용과 이에 따른 안전관리에 관한 사항은 모두 원자력법에 의해 규정을 받도록 되어 있다. 이는 방사선으로 인한 재해 방지와 공공의 안전을 도모하기 위한 것으로 거의 모든 나라에서 핵에너지 이용에 관한 내용은 법률에 따라 관리되고 있다.

이 가운데 방사성폐기물이란 방사성물질 또는 그에 의해 오염된 물질로서 사용후핵연료를 포함한 폐기의 대상이 되는 물질을 말한다.(원자력법 제2조 18호)

방사성폐기물은 방사성핵종의 함유량, 폐기물의 원형, 방사선의 종류, 핵종의 반감기, 폐기물의 유해수명, 단위질량, 체적당 방사능 및 선량율 등이 기초가 되어 분류하게 된다. 이러한 분류체계는 서로 다른 이점이 있기 때문에 나라마다 일괄적으로 지정되어 있지 않으며, 각국의 실정에 맞춰 분류체계를 개발해 왔다.

주요 국가별 방사성폐기물의 분류

함훈철, 2009, “원자력법제론”, 법영사

국가	방사선폐기물 분류체계
미국	고준위폐기물 / 저준위폐기물
영국	고준위폐기물 / 중준위폐기물 / 저준위폐기물
프랑스	고준위폐기물(범주C) / 중준위폐기물(범주 B) / 저준위폐기물(범주 A)
일본	고준위폐기물 / 저준위폐기물
한국	고준위폐기물 / 중저준위폐기물

우리나라의 경우 방사능농도와 열발생률을 기준으로 반감기 20년 이상의 알파선을 방출하는 핵종으로 4,000Bq/g 및 열발생률 2kW/㎥ 이상의 폐기물은 고준위방사성폐기물로, 그이외의 방사성폐기물은 중·저준위방사성폐기물로 규정하고 있다.(원자력법시행령 제2조 1호 / 교육과학기술부 고시 : 방사선방호 등에 관한 기준)

흔히 고준위방사성폐기물의 경우, 사용후핵연료와 재처리 이후에 생산된 고준위방사성폐기물로 분류할 수 있는데, 우리나라의 경우 사용후핵연료를 재처리하지 않고 있기 때문에 흔히 고준위방사성폐기물와 사용후핵연료는 비슷한 의미로 사용되기도 한다.

방사성폐기물은 런던협약(London Dumping Convention)과 원자력법에 의해 해양투기를 금지하며, 방사성폐기물 시설 건설·운영자가 아닌 자가 천층, 동굴처분, 심층 처분등의 방식으로 방사성폐기물을 처분할 수 없도록 명기하고 있다. 또한 그 처분에 대한 내용은 교육과학기술부령이 정하는 인도기준에 적합하도록 해야 한다.(원자력법 제84조)

폐기물 및 기타 물질의 투기에 의해 해양오염을 방지하기 위한 이 협약은 1972년 채택되었으며, 우리나라는 1993년 12월 가입하고, 1994년 1월 발효되었다.

이는 방사성폐기물이 갖고 있는 위험성을 인정한 것으로 생태계로부터 방사성폐기물을 완전히 격리시킴으로서 환경적 피해를 최소화하기 위한 노력의 일환이다.

2.2 2004년 이전까지의 방사성폐기물 처분장 추진 경과

최초의 계획 수립 및 추진 : 영덕·울진·영일 지역

방사성폐기물처분장을 선정하기 위한 계획은 1980년대로 거슬러 올라간다.

1983년 당시 과학기술처는 방사성폐기물관리 종합대책 수립을 위해 ‘방사성폐기물 특별분과위원회’를 구성하여 대책을 수립하기 시작했다.

그 결과 1984년 10월 제211차 원자력위원회에서 처음으로 ‘방사성폐기물관리대책’을 의결하였다. 이는 방사성폐기물 관리의 기본원칙을 처음으로 정한 것으로 △ 중·저준위 방사성폐기물은 육지처분을 원칙으로 하며 영구처분장을 원전부지 외부에 중앙집중식으로 건설, △ 방사성폐기물 관리에 소요되는 경비는 방사성폐기물 발생자가 부담, △ 방사성폐기물의 종합 관리를 위한 국가주도의 비영리 운영관리기구 설치, △ 사용후핵연료 관리대책은 추후 별도 수립 할 것을 담고 있다. (한국원자력연구소 1990)

이는 이후 1985년 6월 제213차 원자력위원회의 ‘방사성폐기물 운영관리시설 설치방안’ 의결과 1986년5월 원자력법 개정을 통해 △ 원자력위원회를 국무총리 소속으로 격상 △ 방사성폐기물관리사업 기금 설치·운영·관리 방안 마련 △ 방사성폐기물 관리사업은 과학기술처가 담당하고 관련 사업을 한국에너지연구소(현 한국원자력연구원)가 위탁 수행하도록 하였다. 본격적으로 우리나라에서 방사성폐기물처분장을 찾는 작업이 시작된 것이다.

1959년 개소한 원자력연구소는 1973년 원자력연구소, 방사선의학연구소, 방사선농학연구소가 통합하여 한국원자력연구소로 발족하게 된다. 이후 1980년 한국핵연료개발공단이 흡수 통합되면서 한국에너지연구소로 명칭이 변경되었으나, 1989년 다시 한국원자력연구소로 이름이 바뀌게 된다. 여기는 편의상 1986년~1989년을 모두 한국원자력연구소로 칭한다.

처음 방사선 폐기물 처분장 부지로 거론되던 지역은 울진·영덕·영일지역이다. 1986년 한국원자력연구소는 방사성폐기물 종합관리시설 후보지를 선정하기 위해 부지환경 현황조사 용역을 의뢰하였다. 당시 부지환경 현황 조사 용역을 맡은 한국전력기술(주)는 1단계로 국토종합개발계획, 관광자원개발계획, 사면(斜面) 불안정지역을 제외한 전지역을 대상으로 자료조사를 진행하였고, 그 지역 중 89개 후보지를 1차로 선정한 뒤 부지가능면적이 10만평 이상이며, 진입도로 확장·개수가 용이한 하며, 인구밀집(200인/㎢) 주거지에 인접하지 않은 곳, 암질이 불량하거나 지질상태가 좋지 않은 곳 등을 바탕으로 2차로 25개 후보지(동해안 15개, 남서해안 10개)를 선정했다. 이러한 과정은 1987년 미국 배텔(Battelle)사와의 공동조사를 통해 최종 후보지로 울진·영덕·영일 지역이 결정되고 1988년 12월부터 울진군 기성면 사동리, 영덕군 남정면 우곡리, 영일군 송라면 지경리 등 동해안 3개지역에 대한 시추조사와 지구물리탐사가 시작되었다.

이러한 조사가 진행되는 사실을 전혀 지역주민들은 모르고 있었다. 그러던 중 1989년 2월 임시국회에서 관련 내용에 대한 질의를 통해 이들 지역이 방폐장 후보지로 거론되고 있다는 사실이 일반에 알려지게 되었다. 이에 후보지 우선 순위 1위로 알려진 영덕군을 중심으로 반대운동이 격렬하게 일어나게 되었다. 군단위 집회는 물론 면단위 집회에도 어린이에서부터 할아버지 할머니에 이르기까지 3천여명의 주민들이 참여했고, 국도점거 투쟁 등 격렬한 반대운동이 벌어졌다. (김혜정 1995)

결국 1989년 3월 14일, 한국원자력연구소는 더 이상의 부지조사활동이 불가능하다는 판단에 따라 부지조사활동이 전면적으로 중단한다. 이후 11월까지 지역주민들을 대상으로 홍보활동을 전개했으나, 상황은 호전되지 않았고 결국 1989년 말 관련 인력을 철수하면서 3개 지역을 둘러싼 논란은 종결되게 된다.

이 일은 우리나라에서 최초로 추진된 방폐장 부지 선정과정이었으며, 동시에 최초의 방폐장 반대운동이자 최초의 승리로 기록된다. 1970~80년대 고리와 영광을 중심으로 신규 핵발전소 건설을 둘러싼 지역주민들의 보상운동은 계속 진행되어 왔으나, 본격적인 반핵운동으로는 발전하기까지는 시간이 걸렸다. 그러던 중 1988년 10월 故박신우씨(고리 핵발전소 10년 근무, 당시 한국전력 기술안전총괄부장) 임파선암 사망사고와 12월 고리 핵발전소 인근 핵폐기물 불법 매립 사고로 핵발전소의 안전성과 운영과정의 투명성에 대해 많은 국민적인 불안감을 갖고 있는 상태에서 1989년 영덕·울진·영일의 승리는 매우 큰 의미를 가진다.

본격적인 반핵운동의 시작 : 안면도

영덕 등 3개 지역조사가 무산된 이후 한국원자력연구소는 중·저준위 방사성폐기물 처분장과 사용후핵연료 중간저장시설 만으로는 지역주민들의 동의를 구하기 힘들다고 판단, 사용후핵연료 중간저장시설 이후 단계 처리방안과 함께 제2원자력연구소 부지를 포함한 시설을 건설하는 것으로 계획을 수정한다.

이에 1990년초 한국원자력연구소는 충청남도와의 협의를 통해 “제2원자력연구소 부지확보와 관련해 충청남도가 사업을 추진하고 정부는 최종 인허가 단계에서 참여”하는 것을 합의한다. 이 내용에 따르면 총 150만평의 토지를 매입하여 먼저 한국원자력연구소 분소를 설치하고 중·저준위 방사성폐기물 처분장은 이후 대륙붕 또는 섬지역에 설치키로 한 것이다. 이를 바탕으로 1990년 9월 6일 제226차 원자력위원회는 제2원자력연구소로 태안군 고남면을 결정하고 1991년 5월말까지 원자력위원회 의결을 거쳐 중·저준위 방사성폐기물 처분장의 위치와 처분방식을 결정하기로 하였다.

이 계획은 1990년 10월 안면도 종합개발계획에 포함되어 연구단지(서해과학연구단지) 계획으로 불리었다. 그러나 이때까지만 해도 이는 단지 연구시설이었지 그 실체는 지역주민들에게 드러나지 않았다.

상황이 달라진 것은 1990년 11월 3일이었다. 이날 국내 조간신문들은 일제히 “핵폐기물 영구처분장 안면도 건설 계획”이라는 제목 하에 안면도에 방사성폐기물 처분장이 들어설 예정이라는 기사가 보도된다. 5일 지역주민들은 “핵폐기물처분장설치반대대책위원회”를 결성, 등교거부, 상거철시, 이장단 사표 제출 등의 강력한 반대운동을 결의하고 투쟁에 나선다. 밀실에서 벌어진 협상결과에 안면도민들의 분노는 급격히 타올랐다. 신문보도 이후 불과 5일동안 대규모 집회 화염병, 휘발유통까지 등장하는 격렬한 시위가 이어졌고, 11월 8일에는 안면지서장의 차와 안면지서가 불타는 사상 초유의 일들이 벌어졌다. 결국 그날 저녁 정근모 당시 과학기술처 장관은 ‘주민들의 오해가 풀리지 않는 한 어떠한 원자력시설도 안면도에 추진하지 않겠다’는 사실상 백지화 선언을 하게 된다. 이후 반대운동은 백지화 문서 요구운동으로 이어졌고, 결국 1991년 6월 제227차 원자력위원회는 △ 방사성폐기물 처분장의 안면도 건설계획을 철회하며, △ 공개적 절차에 의한 자원지역을 우선으로 지역개발사업과 연계하여 지역주민과의 합의 하에 선정, △ 1991년 내에 협의대상지역을 최종 확정하고, 1992년부터 지역협의를 통한 지역협력협정 체결 및 토지매수에 착수 할 것을 결의한다. (전재진 1993)

하지만 정부의 공식적인 계획 철회에도 불구하고 안면도는 완전히 방사성폐기물처분장 문제에서 벗어난 것이 아니었다. 단지 선정방식을 바꾼 것이었다. 과학기술처는 1991년 4월, 서울대 ‘인구 및 발전문제 연구소’를 중심으로 충남대, 전북대, 계명대, 관동대 등에 ‘방사성폐기물 부지확보 및 지역협력 방안 연구’ 용역을 발주했다. 서울대 등 연구팀은 이 용역을 통해 △부지확보에 대한 국외사례 조사, △ 부지확보 절차 및 지역개발 방안 제시 △ 전국 및 4개 지역주민의식조사 △ 홍보 전략 △ 적합지역 선정 기준 등을 도출하였다. 그리고 1991년 12월, 다시 강원 고성군, 양양군, 경북 울진군, 영일군, 전남 장흥군, 충남 태안군 등 6개 지역이 후보 지역으로 최종 선정되었다.

이후 안면도 53명을 비롯 각 지역별로 일부 주민들이 방폐장 유치신청을 하면서 6개 지역에서의 반대운동은 계속 이어진다.

안면도 사태를 거치면서 정부는 핵발전소와 방폐장 문제 홍보를 전담할 기구의 필요성을 절감하게 된다. 이에 따라 1992년 3월, 일본원자력문화진흥재단을 본 딴 한국원자력문화재단을 설립 지금까지보다 더욱 적극적인 홍보에 매진하게 된다. 그러나 이러한 홍보에도 불구하고 1993년 1월, 방폐장 유치운동을 주도한 지역주민이 민주당사에서 “그동안 원자력연구소에서 대략 780만원정도의 돈을 받았으며, 자신 이외에도 유치활동을 펼친사람들이 50~250만원 정도의 돈을 받았다”는 사실을 양심선언하면서 정부는 도덕적인 타격을 입게 되고 결국 새롭게 수립된 방폐장 후보지 선정 계획을 실패로 돌아가게 된다.

활성단층 발견으로 정부 스스로 포기한 굴업도

1993년에 들어서도 영일군, 양산군, 울진군의 유치활동은 계속 이어졌다. 그러나 이들 유치활동은 지역내에서 힘을 얻지 못했고, 지역 내 반대운동이 더욱 크게 작용함에 따라 유치활동은 자연스럽게 사그러 들었다.

이러한 가운데 1993년 문민정부 수립과 함께 정부는 방사성폐기물 처분장 건설과 관련해 △ 민주적 절차 △ 지역개발 사업과의 연계 △ 주민합의라는 3가지 원칙을 밝히게 된다. 이를 실현하기 위해 정부는 지역지원 사업의 제도화가 필요하다는 점을 중심으로 법률 제정을 추진하게 된다.

1994년 1월 공포된 ‘방사성폐기물 관리사업의 촉진 및 시설주변지역 지원에 관한 법률(방촉법)’은 이러한 계획의 일환이었다. 방촉법은 방사성폐기물 관리시설 주변 지역 지원을 위해 △ 지원사업의 종류 △ 지원계획의 수립 △ 시행기간 및 지원금의 규모 △ 지원금의 수혜지역 및 지원금 사용을 규정하고 있다. 이 법에 따르면 중·저준위 방폐장과 사용후핵연료 중간저장시설은 건설기간동안 매년 최대 50억원, 운영기간동안 30년동안 매년 최대 30억원까지 지원을 받을 수 있으며, 지원금은 시설이 소재하는 주변 읍면동에 지원하도록 하고 있다.

그간 지역에서 반대운동이 진행될 때마다 구두로 언급하던 지원금의 내역을 처음으로 법률로 정한 것이다. 이와 다른 한편으로는 지금까지 해당지역주민들의 반발로 부지선정이 실패하자 정부는 전국의 임해지역과 폐광, 도서 지역을 중심으로 다시 부지 물색에 나선다.

이를 통해 1994년 9월, 1차로 53개 대상지역을 선정하고 다시 검토를 거쳐 6개 임해지역(경북 울진, 영덕, 강원 양양, 고성, 전남 장흥, 충남 태안)과 3개 도서지역(경기도 굴업도, 충남 삽시도, 전북 비안도)와 지역주민들의 유치신청이 있었던 경남 양산군 장안읍 등 총 10개 지역을 후보지로 선정한다.

그러나 이 과정 역시 지역주민들에게는 공개되지 않았고, 이 사실이 알려진 것은 11월 30일 인천일보 특종 보도를 통해서였다. 당시 인천일보는 정부의 “옹진군 굴업도에 원자력폐기물처분장 입지설”이라는 기사를 통해 처음으로 굴업도에 방사성폐기장 건설이 추진 중이라는 사실을 알린다. 이후 12월 15일 MBC 뉴스데스크에서 10개 지역 중 굴업도가 유력하다는 특종보도가 이어졌고, 그 내용은 22일 김시중 당시 과학기술처 장관의 최종 선정발표를 통해 확정되었다. (굴업도 핵폐기장 철회를 위한 인천시민운동백서 발간위원회, 2001)

굴업도는 당시 6가구만이 살고 있던 작은 섬이다. 그동안 지역주민들의 반대에 부딪혀 번번히 방사성폐기물처분장 건설이 좌절되자, 정부는 인구가 적은 도서지역을 중심으로 부지를 찾기 시작했고, 이러한 측면에서 굴업도는 최선의 장소였다.

그러나 이번에는 모(母)섬인 덕적도 주민들과 인천시민들이 나섰다. 덕적면 주민들은 “굴업도 핵폐기물 처리장 건설 결사반대 덕적면 투쟁위원회”를 결성하고 인천에 있는 시민사회단체들과 함께 연대투쟁에 나선다. 이에 정부도 발빠른 행보를 가져간다. 1995년 1월 25일 공청회를 거쳐, 2월 원자력위원회와 방사성폐기물 관리사업 추진위원회 심의를 거쳐 2월 27일 과학기술처 고시로 굴업도를 “방사성폐기물관리시설지구”로 지정·고시 하였다.

그간 경험을 통해 홍보의 중요성을 절감한 정부에서도 다양한 방식의 홍보노력을 기우린다. 시설지구 확정이전까지 정부는 TV 광고를 위주로 라디오-신문-잡지 등에 광고를 싣기 시작했고, 그 내용은 방폐장이 필요하다는 내용부터 굴업도가 최선이라는 내용까지 다양한 형태로 제작되었다.

굴업도 방사성폐기물 처분장 추진 당시 신문 광고들

청년환경센터, 2007, “핵은 행복한 에너지인가?”

특히 굴업도가 시설부지로 확정된 이후에는 홍보책자, 팸플릿 등을 다양하게 제작하여 전국 각계 각층에 배포하는 한편, 지역주민들과 지방의회 의원등을 상대로 한국원자력연구소, 각 지역의 핵발전소, 해외 처분시설을 견학하는 프로그램을 진행한다. 이러한 홍보와 견학프로그램은 이전의 방폐장 선정과정에서도 있었으나, 1992년 설립된 한국원자력문화재단과 같은 전문적인 홍보기관이 만들어지면서 더욱 본격적으로 진행된다. 이는 이후 방폐장 부지선정에서의 홍보의 하나의 전형으로 굳어지게 된다.

당시 정부는 방사성폐기장 건설에 따른 지원으로 △ 특별지원금 500억원을 건설기간동안에 지원하여 ‘덕적발전복지재단’에 출연 △ 건설기간 중 매년 50억원, 운영기간 중 매년 30억원의 연간지원금을 지원하겠다고 밝혔다. 이는 이미 만들어진 방촉법에 따라 법률적 근거를 마련한 상황이었기에 가능한 것이었다.

이러한 정부의 계획추진에 대해 반대운동측은 500억 특별지원금 사용계획 백지화, 여소야대로 구성된 2대 시의회에 인천광역시의회에 ‘굴업도핵폐기장 특위’ 구성 및 각계 전문가 등으로 구성된 ‘방사성폐기물 처분장 공동조사단 구성운영계획’ 등을 제출하였다.

그런데 문제는 전혀 엉뚱한 곳에 터졌다. 방사성폐기물관리시설 지구로 지정·고시된 이후 부지특성조사를 진행하던 한국자원연구소가 굴업도를 중심으로 반경 3km 해역에서 해저 활성단층 징후를 발견한 것이다. 이는 안전성에 심각한 문제를 일으킬 수 있는 것이었다. 1995년 10월 7일, 구본영 당시 과학기술처 차관은 기자회견을 통해 이 사실을 알리고 한국자원연구소에 정밀조사를 의뢰했다고 밝힌다. 만약 이것이 활성단층임이 최종 확인되면, 굴업도의 적합성 여부를 재검토하겠다는 발표까지 함께 이어진다.

이후 정밀조사 발표에서 11월 30일, 과학기술처는 굴업도 3km이내 해저에서 최소 2개의 활성단층이 확인되었으며, 그중 1개열은 굴업도 북쪽 육상부 단층과 연결되어 있으며, 이에 따라 12월에 이 지역을 방사성폐기물 관리시설지구에서 해제할 것이라고 밝혔다. 이후 12월, 정근모 당시 과학기술처 장관의 담화와 원자력위원회 심의를 거쳐 굴업도는 최종적으로 방사성폐기물 관리시설 지구에서 해제되었다.

방사성폐기물 관리사업 추진 주체의 이관과 간헐적인 추진

방사성폐기장 부지로 굴업도가 확정된지 불과 1년도 되지 않아서 벌어진 일이었다. 그 사이 정부는 굴업도가 최선의 선택이라며 엄청난 비용을 드려 광고를 해왔고, 그만큼 정부의 신뢰성은 땅에 떨어지게 되었다.

그리고 그 결과 방사성폐기물 관리사업은 원점으로 돌아가고 이후 사업추진 주체가 바뀌게 된다. 1996년 1월 11일, 김영삼 당시 대통령은 국가과학기술자문회의에서 한국원자력연구소가 수행하던 방사성폐기물관리사업을 한국전력공사에 이관을 검토하도록 국무총리실에 지시했다. 그간 사업의 책임을 묻는 일종의 문책성 지시였다.

김영삼 대통령은 11일 “방사성폐기물 처분장 건설사업은 연구소의 과학자가 담당하는 부적절하다”고 지적하고 “사업경험이 풍부한 한국전력이 전담하는 방안을 총리실에서 검토하라”고 말했다. ... (중략) 특히 현재 원자력사업 추진체제에 문제가 많은 만큼 총리실에서 바람직한 국가차원의 원자력추진체제를 마련해 가까운 시일내에 보고토록 하라고 지시했다. (1996년 1월 12일자 동아일보)

이에 따라 지금까지의 모든 계획 추진의 주체가 달라진다. 그간 원자력법에 따라 과학기술처 주관 하에 한국원자력연구소가 추진하던 방사성폐기물사업이 전기사업법에 따라 통상산업부 주간 하에 한국전력공사가 추진하는 것으로 바뀌고 원자력연구소의 관련 인력은 한국전력공사로 이관되고 방사성폐기물 관리사업을 전담하기 위해 한국전력공사에 원자력환경기술원이 신설되었다.

이후 체계를 정비한 정부는 1998년 제249차 원자력위원회 결정에 따라 ‘방사성폐기물 관리대책’을 수립하고 지방자치단체를 중심으로 유치공모하는 계획을 추진한다. 그러나 2000년 6월부터 2001년 6월까지 1년간 유치공모를 추진하였으나, 응모하는 단체가 없음에 따라 계획이 무산되게 된다.

이후 사업자가 후보지를 우선 정한 뒤 지방자치단체와 협의를 통해 부지를 확정짓는 방식이 추진되었다. 이 계획에 따라 ‘방사성폐기물관리시설 후보부지 도출 및 지역협력방안 수립’을 위한 용역이 발주되었고, 또 다시 임해지역 47개 시군과 244개 읍면을 대상으로 검토와 후보지 선정과정을 반복하게 된다. 그 결과 2003년 2월 4일 제252차 원자력위원회는 영광, 울진, 영덕, 고창 등 4개 지역을 선정하였다.

이에 대한 반대운동도 잇따라 일어났다. 4개 후보지 지역주민들과 시민사회단체는 '핵폐기장 백지화와 핵발전 추방을 위한 반핵국민행동'을 결성하고 각 지역과 서울에서 반대운동을 벌였다. 특히 영광의 김성근 교무는 핵폐기장 백지화 단식을 청와대 앞에서 36일 동안이나 진행하는 등 지역주민, 종교계의 반대운동은 어느 때보다 컸다.

이에 정부는 4월 21일 10개 부처장관과 한국수력원자력(주) 공동명의로 ‘방사성폐기물 관리시설 건설은 더 이상 미룰수 없습니다.’라는 제목의 담화를 발표하고 이 지역에 △ 지역발전을 위한 특별지원금 3000억원 제공 △ 한국수력원자력 본사 이전 △ 양성자가속기사업 신청시 특별가산금 부여 △ 산업자원부 장관을 위원장으로 하는 방사성폐기물 대책추진위원회를 구성하여 지역숙원사업 지원을 약속했다.

추가적인 지역지원 발표에도 불구하고 4개 지역주민들의 반대운동이 수그러들 기미가 보이지 않자, 6월 27일 정부는 4개지역이외에도 지방자치단체 신청을 유도하는 방식으로 부지선정절차를 변경 공고한다.

이 공고에 따르면, △ 4개후보지역 또는 타 지역 중 2003년 7월 15일까지 부지조사를 완료하여 적합하다고 판단된 지방자치단체가 유치신청할 경우 우선 선정 △ 타 지역이 부지조사를 마치지 않은 상태에서 유치신청을 할 경우 용역보고서에 따라 순위 부여 △ 2003년 7월 15일까지 지자체장의 자율신청이 없을 경우 주민투표에 따라 결정하기로 되어 있다.

이는 지자체 내부적인 검토나 일부 유치의사가 있는 지역주민이 있었던 군산, 부안, 장흥 등을 배려하기 위한 것으로 영광, 고창, 울진, 영덕 등 4개지역에서 지역주민들의 반대로 인해 지방자치단체가 시추조사에 필요한 굴착행위 신고서 교부를 거부함에 따라 나온 또 다른 해법이었다.

주민투표를 통해 종결된 부안

4개 지역이 시추조사를 하지 못한채, 지표지질조사 등만을 진행하고 있는 사이, 군산, 장흥, 삼척, 부안의 움직임은 빨라졌다.

군산의 경우, 지방자치단체가 적극적으로 유치의사를 밝혔으나, 활성단층 징후가 발견됨에 따라 최종적으로 유치신청을 포기하는가하면, 장흥은 지방자치단체의 굴착행위 신고서 미발행으로 인한 조사미비, 삼척은 부지적합 조사에서 적합판정을 받았으나, 지역내 반대로 인해 유치신청을 하지 못하는 등 크고 작은 난관에 부딪혔다.

이러한 가운데 방사성폐기장 유치에 앞장 선 것은 부안이었다.

김종규 당시 부안군수는 군산시장의 유치 포기 선언 다음날인 7월 11일 ‘방사성폐기물 관리센터 및 양성자가속기 사업 부안군 유치’를 선언한다. 이후 부안군의회에서는 7:5로 부안군의 유치신청을 부결시켰지만, 14일 군수는 유치신청서를 접수시켰다.

부안군수의 독단적인 유치신청이 있자, 부안군민들은 분노하게 된다. 7월 22일 1만명이 부안군에서 집회를 진행하고, 이에 경찰은 강경진압에 나서 다수의 부상자가 발생하는 일이 발생한다. 이후 7월 24일 부지선정위원회의 최종선정발표가 있자 26일 또 다시 1만명 집회가 열리는 등 부안군민들의 반대운동은 치열하게 진행되었다. 인구 7만명의 부안군(부안읍 인구는 2만 5천여명) 에서 인구 1만명이상이 참여하는 집회와 촛불집회, 등교거부, 이장사퇴, 해병전우회를 비롯 부안군 내 거의 모든 사회단체의 반대의사 표명은 계속 이어졌다.

사안이 점차 심각해지자, 10월 3일 고건 당시 국무총리는 ‘핵폐기장 백지화 범부안군민대책위 대표단’과 간담회 자리에서 ‘부안지역 현안 해결을 위한 공동협의회(부안공동협의회)’ 구성에 합의한다. 이후 수차례 부안공동협의회와 소위원회가 열렸다. 주요 쟁점은 한국수력원자력과 산업자원부가 부안에 설치한 사무소 활동 동결과 부안 주민의 총의를 묻는 방법에 대한 것이었다.

11월 14일 열린 제4차 부안공동협의회에서 전문가로 참석한 최병모 변호사는 양측의 입장이 평행을 달려 대화 결렬이 예상되자, “연내 주민투표 실시”를 중재안으로 내놓고 11월 17일가지 양측의 입장을 밝히기로 하였다. 이에 반대대책위는 ‘조건없는 전면백지화’와 ‘연내 주민투표 실시’를 놓고 설명회와 토론을 거친다. 토론과정에서 많은 주민들은 부정적인 반응을 보였으나, 부안 공동협의회에 참여한 반대대책위측 대표단은 전면백지화를 주장하는 주민들에 대해 주민투표안을 받아들이도록 설득 작업을 진행하였다. 결국 11월 16일 반대대책위는 장시간의 회의와 토론을 거쳐 ‘연내실시’라는 전제하여 주민투표안을 수용하기로 한다. (부안 방폐장 유치 찬·반 주민투표관리위원회, 2004)

그러나 정부측의 반응은 연내 실시 불가입장이었다. 주민투표 법안이 국회에 계류 중이며 준비기간과 행정절차에 소요되는 시간, 내년 총선과의 연계 등을 이유로 연내 실시안을 거부하였다. 이에 따라 부안공동협의회의 대화는 결렬상태에 빠지게 된다. 대화결렬에 따라 부안은 더욱 심각한 상태로 바뀐다.

협상기간 평화로운 촛불집회로 진행되던 부안의 상황이 협상결렬과 대규모 경찰이 유입되면서 사실상 ‘경찰계엄상태’로 바뀐 것이다. 이후 17일 주민 46명 부상, 19일 주민 56명부상 및 예술회관 화재, 청소차량 7대 전소, 20일 주민 12명 부상 등 지역주민들의 부상이 이어지게 된다.

부안공동협의회 결렬에 따라 정부는 대화에 나서거나 해결방안을 모색하지 않고 최대 1만2천여명의 경찰이 부안에 상주하는 상황에서 지역주민들의 부상과 충돌은 예상된 것이었다.

한편 정부는 12월 10일 △부지확보 절차에 주민투표 절차 공식 도입 △부안이외의 지역에 대해서도 새로운 유치신청 기회부여 △지역지원규모는 국민경제 등을 고려 합리적 조정 등을 담은 새로운 보안방안을 발표한다. 그러나 주민투표를 실시하겠다는 발표와 달리 정부는 주민투표의 일정과 시기를 제시하지 않은 채 시간을 끌자, 반대대책위는 12월 27일 전국의 시민사회, 종교계, 학계에 민간차원의 주민투표를 관리해줄 ‘주민투표관리위원회’를 구성해줄 것을 호소하였다.

결국 2004년 1월 15일 부안대책위는 ‘부안군민 주민투표 실시 선포식’을 갖고 2월 14일을 주민투표 날로 발표하게 된다. 이에 정부는 “찬·반 주민간 합의를 거쳐 지방자치단체장이 주관하는 공적 주민투표가 아니므로 법적 효력을 인정할 수 없다”는 입장을 발표했다. 다른 한편에선 유치대책위가  주민투표 시행금지 가처분 소송을 냈지만, 기각 판결을 받는 등 주민투표를 둘러싼 공방은 계속 이어졌다.

그러나 예정대로 2월 14일 주민투표는 실시되었고, 총 유권자 52,108명 중 37,540명이 투표하여 72.04%의 투표율을 기록하였다. 이중 91.83%인 34,472명이 유치 반대에 투표함에 따라 부안 방사성폐기물 처분장 문제는 사실상 종결되게 된다.

부안의 사례는 지역주민들이 1차적으로 부안 방폐장 문제를 종결짓고, 주민자치 역량을 확인하는 등 부안군 내에서 매우 큰 의미를 갖는다. 특히 지역주민들이 자치적인 역량을 동원해 주민투표를 직접 실시하고 그 과정에서 다양한 풀뿌리 민주주의의 가능성을 열어둔 점에서 그 의의는 매우 크다고 할 것이다.

한편 주민투표를 통한 방사성폐기물처분장의 찬·반을 결정은 이후 방사성폐기장 선정과정에서 중요한 선례가 되어 이후 2005년 주민투표 시행의 근거가 된다.

19년간 추진되어온 정부의 핵폐기장 추진 내용과 결과

제253차 원자력위원회 발표문 등 정부 발표문을 바탕으로 정리

구분	추진내용	결과
1차 (86~89년)	- 문헌조사를 통해 동해안 3개 후보지(울진,영덕, 영일) 도출.(‘86, ’87) - 지질조사 착수(‘88.12)	주민 반대로 지질조사 중단 (‘89.3)
2차 (90년)	- 충남도 협조하에 충남 안면도 후보지 추진 - 제2원자력연구소 건설계획으로 추진.	비공개로 추진됨에 따라 불신 야기. 주민 반대로 백지화
3차 (91년~93년)	- 유치자원지역 공모 및 후보지 도출을 위한 용역실시(서울대 등) - 고성, 양양, 울진, 영일, 장흥, 태안 등 6개 후보지 도출.	주민 반대로 중단
4차 (93~94년)	- 영일, 양산, 울진 등 3개 지역 유치활동에 따른 사업 추진.	주민 반대로 중단
5차 (94~95년)	- 10개 후보지역 선정 - 굴업도를 최종 부지로 선정하고 방폐시설 지구로 지정 고시	사업추진 중 활성단층이 발견되어 지정고시 해제
6차 (‘00~’01년)	- 전국 임해지역 자치단체를 대상으로 부지유치 공모 실시(‘00.6’01.6) - 영광, 강진, 진도, 고창, 보령, 완도, 울진 등 7개 지역에서 지역주민의 유치활동이 있었음.	유치를 신청하는 지자체가 없어서 공모 무산
7차 (‘03~’04년)	- 사업자 주도방식으로 전환, 252차 원자력위원회에서 영광, 고창, 영덕, 울진 등 4개 후보부지 발표(‘03.2) - 지자체 자율유치 방식으로 전환. 4개지역이외에도 유치신청시 4개지역과 동일한 우선순위 적용키로 함. (‘03.6) - 부안군 유치청원서 제출.(‘03.7)	부안군민의 격렬한 반대와 부안 주민투표(‘04.2)로 백지화
8차 (‘04년)	- 방폐장 부지 신규유치 공모.(‘04.2) - 울진, 고창, 군산, 영광, 완도, 장흥, 강화 등 7개 시군 유치 운동.	지자체장 신청 없어 무산
9차 (‘05년)	- 253차 원자력위원회. 중저준위와 고준위 분리. 지원법 제정 등 제도 변경. - 경주, 군산, 영덕, 포항 등 4개 지역에서 주민투표 진행.(‘05.11)	경주 89.5% 찬성 경주를 중·저준위 방사성폐기물 처분장으로 최종 결정

2.3. 주민투표 당시 중·저준위 방사성폐기물 현황

1978년 7월, 가동을 시작한 고리 1호기 이후 계속 되는 핵발전소 증설과 병원, 산업체 등에서 사용하는 방사성 동위원소의 양이 늘어남에 따라 방사성폐기물의 양은 지속적으로 늘어났다.

이들 중·저준위 방사성폐기물은 4개 핵발전소 부지와 대전 원자력연구원내 임시저장고에 보관되고 있다.

원자력발전소 내 중저준위수거물 저장현황(2005년 3월말 기준)

산업자원부·한국수력원자력(주) 2005

(단위 : 200ℓ 드럼 기준)

구분	저장능력	저장실적	예상포화년도
고리	50,200	33,405	2014
영광	23,300	13,275	2012
울진	17,400	13,257	2008
월성	9,000	4,820	2009
계	99,900	64,757	-

방사성동위원소 수거물 저장현황(2005년 3월말 기준)

산업자원부·한국수력원자력(주) 2005

(단위 : 200ℓ 드럼 기준)

구분	저장능력	저장실적	예상포화년도
개봉선원수거물	8,917	4,965	2012
밀봉선원수거물	360	195	2012
계	9,277	5,160	-

이중 문제가 되는 것은 4개 핵발전소 지역에 임시보관 중인 중·저준위 방사성폐기물이다. 2005년 당시 정부는 2008년이면 울진 핵발전소의 임시저장고가 포화상태에 이르기 때문에 하루빨리 중·저준위 방폐장이 건설되어야 한다는 점을 역설했다. 방사성폐기물은 발전소 운영에 따라 계속 발생하기 때문에 더 이상 보관할 장소가 없을 때는 최악의 경우 발전소 운영중단사태까지 일어날 수 있다는 점을 강조하며 방폐장 건설의 시급성을 강조했다.

하지만 중·저준위 방사성폐기물의 포화시점에 대해서는 그동안 끊임없이 많은 논란이 있었다. 1994년 굴업도 당시 정부는 1995년~2000년에 임시저장시설이 포화되기 때문에 그 이전에 방폐장 건설이 시급하다는 점을 강조해 왔다. 그러나 이후 굴업도 방폐장 건설이 좌절된 이후에는 압축기술 향상을 근거로 향후 13~15년 정도 더 보관할 수 있다는 점을 홍보하고 나섰다.

정부의 핵폐기물 포화설 주장 변천사

반핵국민행동, 2003, “산자부의 ‘중․저준위 핵폐기물 임시저장소 2008년 포화설’에 대한 반박자료”, 보도자료

94년		95년		97년		98,99년		2000년
굴업도핵폐기장 건설 추진 당시	⇒	굴업도 핵폐기장 건설 추진 실패 후	⇒	원자력발전백서	⇒	원자력발전백서	⇒	핵폐기장 건설 추진후
1995~2000년 포화설 주장		압축기술 발달로 13~15년 더 가능 주장		유리고형화기술로 1/10 압축 가능 주장		2010년 포화주장		2008년 포화주장

이러한 포화시점의 변화는 방폐장 건설계획이 진행되지 않던 1998~1999년 2010년 포화예정이던 예측이 불과 1~2년만인 2000년 2008년 포화로 시점을 바꾼 것에도 잘 드러난다. 실제 2005년 방사성폐기물 포화 시점으로 지정했던 2008년에 포화되지 않았으며, 최근 경주 방폐장 건설공사 지연으로 인해 울진의 중·저준위 방폐물이 옮겨지지 않았음에도 불구하고 현재 울진 핵발전소는 큰 지장 없이 잘 가동되고 있다.

.........................(중략)..............................

4. 2005년 방폐장 주민투표의 진행

4.1. 2005년 방폐장 주민투표에 이르기까지

부안에서 방폐장 주민투표가 한참진행 중이던 2004년 2월, 정부는 방폐장 신규부지 확보를 위한 공모절차에 착수한다. 2004년 6월까지 예정된 기간동안에 유치신청을 받아 방폐장 지정을 하겠다는 것이었다. 이에 울진, 고청, 군산, 영광 등 7개 시군에 유치 운동 단체가 만들어지고, 유치운동이 이루어졌으나, 지자체차원의 유치신청은 이루어지지 않음에 따라 방폐장 유치 공모는 실패로 돌아간다.

이후 정부는 제 253차 원자력위원회를 통해 기존의 계획을 일부 수정하게 된다. 중저준위 방폐장 계획과 고준위 임시저장시설 계획을 분리하여, 중저준위 방폐장을 우선적으로 시행하며, 사용후핵연료 등 고준위 폐기물에 대해서는 중장기적인 논의를 거쳐 추후에 추진하겠다는 것이다.

항목	2005년 주민투표 이전 대책	2005년 주민투표에 즈음한 변경대책
구분	249차 원자력위원회(1998.9.30.)	253차 원자력위원회(2004.12.17.)
주요내용	중·저준위 방사성폐기물 영구처분시설과 사용후핵연료 중간저장시설을 수용하는 방사성폐기물 종합 관리시설을 건설하되, ○ 중·저준위 방사성폐기물 처분시설(10만드럼처분용량)을 2008년까지 준공 ○ 사용후핵연료 중간저장시설(2,000톤 용량)은 2008년까지 건설착수 및 2016년까지 준공.	○ 중·저준위 방사성폐기물 영구처분 시설 건설을 우선 추진. 2008년까지 완공. ○ 중간저장시설 건설 등을 포함한 사용후핵연료 관리방침에 대해서는 국가정책 방향, 국내외 기술개발추이 등을 감안하여 중장기적 논의를 거쳐 국민적 공감대하에 추진 ○ 주민투표 도입, 특별법 제정.

또한 방폐장 유치에 주민투표제도를 도입하고 특별법 제정을 통해 유치지역 지원을 법률화하겠다는 것이다.

이 계획에 따라 정부는 2005년 3월 “중·저준위방사성폐기물 처분시설의 유치지역지원에 관한 특별법(이하 특별법)”을 제정하게 된다. 이전에도 1994년 1월 제정된 ‘방사성폐기물관리사업의 촉진 및 시설주변지역지원에 관한 법률(방촉법)’이 있기는 하였으나, 굴업도 핵폐기장 백지화에 따라 방폐장 부지선정 주관업무가 당시 통상산업부로 이관되면서 이 법은 폐지되었다. 이후 ‘발전소주변지역지원에 관한 법률’(발주법)에 방폐장 주변지역 지원에 관한 내용이 흡수 통합되기는 하였으나, 방폐장 주변지역의 지원이 법률로 지정되어 있지 않아 생긴 혼란은 계속 반복되었다. 특히 부안 방폐장 논쟁이 한참이던 2003년, 당시 산업자원부장관이 풍문으로 돌던 ‘지원금 3000억원 현금지원설’에 대해 ‘현금지원 불가’ 발언을 하면서 민심이 돌아선 경험을 갖고 있었던 정부는 지역 지원내역을 법제화하는데 노력을 기우리게 된다.

이에 따라 2005년 6월 16일, 정부는 주민투표를 포함한 방폐장 부지선정 절차 전체를 담은 내용을 공고하게 된다. 이 공고에 따르면, △ 후보지의 선정은 부지선정위원회가 담당하며 △ 유치를 원하는 지자체는 8월 31일까지 지방의회의 동의를 얻어 유치신청을 해야 하며 △ 이후 9월 15일까지 주민투표 실시를 요청하고 △ 이후 주민투표를 통해 1/3 이상의 투표와 유효투표수 과반수의 찬성을 얻은 지역 중 찬성률이 가장 높은 지역을 후보지로 선정하는 것을 주요 내용으로 하고 있다. 또한 유치지역에 대한 지원으로는 특별법에서 언급하고 있는 한국수력원자력 본사 이전과 양성자 가속기 유치, 그리고 3000억원의 지원금을 약속하게 된다.

4.2. 주민투표 진행

주민투표 진행과정에서 첫 번째 논란에 빠진 것은 사전선거운동 논란이었다. 주민투표법에 따르면 주민투표운동은 주민투표발의일로부터 주민투표 전일까지 할 수 있으며, 투표발의일 이전의 투표운동은 사전투표운동으로 금지되어 있다.

이전 제주도 주민투표에서 제주시선관위는 중앙선거관리위원회에 이와 관련한 질의를 했고, 당시 중앙선관리위원회는 “주민투표가 실시될 것으로 객관적으로 예상되는 시기부터 사전주민투표운동이 금지된다”는 유권해석을 내린바 있다.

이에 산업자원부는 방폐장 부지선정과 관련 절차에서 “주민투표가 실시될 것으로 객관적으로 예상되는 시기”가 언제인지에 대해 6월 30일 질의했고, 지자체에서 유치신청을 하더라도 부지선정위원회의 부지적합 판정을 받아야 비로소 산업자원부장관의 주민투표 실시 요구대상이 되므로 최소한 산업자원부 장관의 실시 요구 이전에는 주민투표가 실시될 것으로 객관적으로 예상된다고 보기 힘들다는 유권해석을 내렸다. 즉 9월 15일 이전에는 사전투표운동이 아니라는 말이다.

이에 따라 방폐장 주민투표가 사실상 예상되는 모든 지역에서 다양한 방법의 사전선거운동이 진행되었다. 설명회장에선 수건, 저금통, 연필꽂이 등 다양한 기념품이 전달되었고, 핵발전소 견학을 이유로 온천 여행을 겸한 지역주민 여행이 제공되기도 했다. 일부지역에선 후보지 부지 인근 지역주민에게 현금을 돌리는 일까지 벌어지기도 했다. 이는 모두 선거관리위원회의 느슨한 유권해석에 따른 것으로 실제 유치신청을 한 6개 지역 중 4개지역에서 주민투표가 벌어졌음에도 불구하고 단지 주민투표 후보에서 빠질 수 있다는 이유만으로 ‘사전선거운동’ 기간에서 빠진 것은 적절치 않은 일이다.

또한 국책사업 시행에 따른 주민투표이며, 지자체가 유치에 적극적인 상황에서 진행되는 주민투표이니, 공무원의 역할에 논란은 끊이지 않고 일어났다. 주민투표는 형식상 찬성측 단체 1개와 반대측 단체 1개로 구성된 찬반 양측이 주민투표 찬반을 둘러싸고 운동을 벌이는 것이다.

<영덕군 공무원들이 달고 다닌 리본과 포항시청앞에 걸린 플랭카드. 플랭카드에는 찬성측 주장인 정부지원내역이 크게 씌여있다. 주민투표운동에서 공무원은 중립을 지켜야 하지만, 국책사업 홍보라는 이름으로 공무원들이 직간접적으로 주민투표에 참여했다>

그러나 실제에선 그렇게 진행되지 않았다. 군산의 경우 ‘원자력을 바로 알고 사랑하는 공무원모임’이 결성되어 거리 홍보를 진행하는 가하면, 경주에선 통장회의를 통해 홍보물 배포계획, 경주시장 성명서 등을 배포하는 일들이 벌어졌다. 공무원의 선거 개입과 금권 선거 논란은 막상 9월 15일 투표운동기간에 들어서도 계속 되었다. 주민투표 운동기간이 한참이던 10월, 영덕에서는 농촌지도소 관계자들이 지역주민들에게 음식을 제공하는 등의 일들이 계속 일어났다.

공무원들의 선거개입의 절정은 부재자 신고에서 나타났다.

원래 부재자투표는 선원, 군인, 병원에 입원한 환자등 특수한 상황으로 인해 투표에 참여할 수 없는 사람들에게 투표의 기회를 제공하는 취지로 만들어진 제도이다.

이에 따라 부재자투표는 매년 2~3% 정도의 유권자들이 이용하고 있으며, 방폐장 주민투표 이전에 벌어진 제주와 청주청원의 주민투표에서도 각각 2.4%와 2.6%의 부재자투표가 진행되었다.

<기존 선거에서의 부재자투표신고인수>

지역	16대 대통령선거 (02.12.19)			17대국회의원선거 (04.4.15)
	선거인수(명)	부재자 신고인수(명)	부재자 비율(%)	선거인수(명)	부재자 신고인수(명)	부재자 비율(%)
군산시	97,371	5,377	2.7	196,229	5,397	2.8
영덕군	39,103	824	2.1	38,063	838	2.2
포항시	367,116	10,740	2.9	368,905	11,562	3.1
경주시	211,302	5,054	2.4	209,781	4,923	2.3

<2005년 방폐장 주민투표 부재자투표신고인수>

지역	선거인수(명)	부재자신고인수(명)	부재자비율(%)
군산시	197,122	77,581	39.4
영덕군	37,577	10,319	27.5
포항시	374,998	82,637	22.0
경주시	208,744	79,599	38.1

그러나 앞서 두지역의 주민투표에서 1/3을 넘기기 힘든 투표율을 걱정한 정부의 독려와 군산, 경주를 중심으로 지자체간 경쟁이 본격적으로 진행되면서 부재자 투표율이 최고 39.4%에 달하는 이변이 발생했다.

이미 주민투표를 진행하기 이전에 1/3을 넘었기 때문에 투표율을 걱정하지 않아도 되게 된 것이다. 또한 2005년 방폐장 주민투표에서의 부재자 투표는 등기우편을 이용한 거소(居所)투표 형식으로 진행되었다. 방폐장 주민투표가 진행되는 지역은 대부분 농촌 지역으로 관례상 등기우편의 입출입에 동네 이장 등이 개입하는 경우가 많다. 이는 집배원이 투표용지를 나눠주는 것이 아니라, 이미 공무원들의 직간접적인 영향을 받고 있는 동네 이장이 얼굴을 보며, 투표용지를 나눠주는 의미를 가진다.

이러한 상황에 따라 4개 지자체는 공무원조직을 총동원해 부재자 신고율을 높이는데 매진한다.

<군산에서 발견된 부재자 투표 신고서 동일필체로 부재자 투표 용지에 서명이 되어 있다.>

이 과정에서 군산에서는 사회복지사들을 동원한 사회복지수급자들에 대한 대량 부재자투표 조직화, 경주에서는 통장 이장 등을 동원한 부재자신고가 이루어졌고, 심지어 이미 사망한 사람이나 전과 등으로 인해 투표권이 회복이 안된 사람도 부재자신고가 이루어지는 기현상이 발생했다. 2005년 10월 20일 중앙선거관리위원회가 공식발표한 숫자만 4개 지역에서 807명에 이른다. 하지만 이는 전체 24만 8천장에 이르는 전체 부재자신고서를 모두 검수한 것이 아니기 때문에, 4개 지역 반대대책위는 전체 숫자는 이를 훨씬 상회할 것이라며, 2005년 방폐장 주민투표는 금권, 관권선거에 이어 부정선거라며 강력히 반발한다.

부재자 신고 이후 투표과정에서의 부정도 끊이지 않는다. 원래 부재자신고는 투표를 한 이후 다시 우편을 통해 보내야 하지만, 통반장들이 임의로 부재자투표 봉투 보관함을 아파트 입구에 모은다던지, 통장이 임의로 모은 투표용지 수십 개를 갖고 있는 것이 적발되는 등, 투표과정에서도 논란은 계속 이어졌다.

4.3. 주민투표 결과

논란 끝에 11월 2일 주민투표는 완료되었다.

이미 부재자 신고를 통해 1/3 투표율은 넘었기 때문에 투표율 부족으로 인한 개표 미비 사태는 이루어지지 않았다.

<2005년 방폐장 주민투표 결과>

위원회별		투표인수	투표자수	유효 투표수			무효 투표수	기권자수
				반 대	찬 성	계
군산시		196,980	138,192	21,243	115,152	136,395	1,797	58,788
				15.6%	84.4%
포항시	북구	184,929	88,122	29,547	57,445	86,992	1,130	96,807
				34.0%	66.0%
	남구	189,768	90,464	27,758	61,679	89,437	1,027	99,304
				31.0%	69.0%
	계	374,697	178,586	57,305	119,124	176,429	2,157	196,111
				32.5%	67.5%
경주시		208,607	147,636	15,346	130,672	146,018	1,618	60,971
				10.5%	89.5%
영덕군		37,536	30,107	6,182	23,621	29,803	304	7,429
				20.7%	79.3%
합계		817,820	494,521	100,076	388,569	488,645	5,876	323,299
				20.5%	79.5%

투표에 참여한 4개 지역이 모두 1/3 이상의 투표율과 과반수이상의 찬성을 기록했으며, 결국 찬성율이 가장 높은 경주지역이 방폐장 부지로 선정되었다.

경주의 경우 거의 모든 지역에서 50%를 넘는 찬성률이 나왔지만, 월성핵발전소를 중심으로 한 동경주지역과 시내 지역의 찬성률은 현격히 다르게 나타났다. 김태현, 김홍규(2010)는 방폐장 후보지로부터의 거리, 산맥 등 고도 등 지리적인 통계와 방폐장 찬성률을 비교한 연구에서 방폐장 후보지로부터 멀수록 찬성률이 높게 나타는 경향이 있음을 말하고 있다.

실제 경주시내에서 방폐장 후보지까지는 자동차로 30~40분정도 걸릴 정도로 멀리떨어져 있으며, 중간에 산맥이 가로막고 있기 때문에 시내에 있는 이들은 방폐장의 위험성에 대해 그리 심하게 느끼지 않았을 것이라는 것이다. 동경주(방폐장과 핵발전소 등이 들어서 있는 양남, 양북, 감포지역) 지역과 시내 지역의 이러한 인식 차이는 주민투표 이후에도 계속 이어진다.

<방폐장 찬성률과 공간통계량 분석>

김태현, 김홍규, 2010, “경주 방사성폐기물처리장 입지 주민투표결과의 공간적 패턴분석”, 한국도시지리학회지 제13권 2호

주민투표법상 방폐장 주민투표는 의견 수렴을 위한 “자문형 주민투표”의 성격을 갖지만, 이미 정부가 방폐장 후보지 유치 공고를 내면서 주민투표를 통해 후보지를 선정하겠다는 발표를 했기 때문에 사실상 “의사결정형 주민투표”로서 역할을 하게 되었다.

4.4. 주민투표 이후의 경주

방폐장 주민투표가 끝난 이후 경주는 한수원본사 이전을 둘러싸고 또 다시 내홍에 휩싸이게 된다. 방폐장 주민투표 당시 한수원본사 이전은 정부의 중요한 약속사항이었고, 이것이 방폐장 유치 찬성에 큰 역할을 했던 것이 사실이다. 방폐장 부지 확정에 따라 한수원본사가 이전을 하게 되는데, 문제는 경주 가운데 어디에 한수원본사가 이전될 것인가라는 점이었다.

이에 대해서 방폐장 후보지가 있는 동경주 지역의 유치찬성단체들은 당연히 방폐장 옆으로 한수원 본사가 이전할 것을 요구했고, 시내지역의 유치찬성단체들은 시내지역에 한수원본사가 이전할 것을 요구했다. 이에 한수원본사 이전을 반대하는 한수원 노동조합의 입장과 함께 맞물리면서 한수원본사 이전문제는 주민투표 이후의 최대 쟁점으로 떠올랐다. 특히 2006년 12월 25일~28일까지 동경주 지역 주민들은 인근 산에 방화, 점거, 할복 등 격렬한 시위를 벌였으며, 결국 29일 동경주지역과 시내 지역의 중간위치인 양북면 장항리에 한수원 본사를 이전하기로 결정했다.

한수원 본사 선정이후에도 본사 이전을 다시 논의해야 한다는 주장이 지역정치권과 유치측 시민단체를 통해 끊임없이 나왔으며, 2010년 12월 현재에도 한수원 본사 이전을 둘러싼 설명회와 갈등은 계속 되고 있다.

또 다른 한편의 논란은 지원금 3000억원 사용에 대한 논란이다.

방폐장 유치에 따른 특별지원금은 방폐장 건설 공사 착공시 1500억원이 지급되고 완공시 1500억원이 지급되는 것으로 협약이 맺어있는 상태이다. 이 중 착공시 지급된 1500억원을 어떻게 사용할 것이지에 대한 경주시의회내 논란이 방폐장 주민투표 이후 계속 진행되었다.

논란 끝에 2009년 2월 경주시의회는 다음과 같이 특별지원금 895억원의 사용처를 정했다.

총 투자 계획(17개 사업, 895억원)

<도로 확·포장사업> 11개 사업 650억원

- 강변로 개설(1.26km). 180억원 / 국도4호선 우회도록 확·포장(0.9km). 120억원 / 홍무로 개설(0.7km). 60억원 / 알천북로 개설(0.34km). 30억원 / 천북 신당~천북면소재지간 도로확·포장(0.6km). 73억원 / 관성~석굴간 도로 개설(1.7km). 28억원 / 산내~서면간 도로 개설(2.4km). 50억원 / 양남~양북간 도로 개설(3.3km). 25억원 / 현곡~안강간 도로 개설(2.0km). 30억원 / 노동~오류간 도로 개설(2.0km). 20억원 / 명계~노곡간 도로 개설(2.5km). 34억원

<생활환경개선> 2개 사업 80억원

- 남천 하천정비(1.0km). 50억원 / 문무로 위험구간 구조개선(1.5km) 30억원

<교육·문화시설사업> 2개사업 153억원

- 장학기금조성 : 1식 100억원

- 시립도서관 분관 건립 : 건축연면적 2,741㎡ 53억원

<친환경농업지원사업> 1개사업 10억원

- 벼 육묘처리제 지원 : 13,300ha(17,000농가) 10억원

<연구용역> 1개 사업 2억원

- 특별지원금 활용방안 연구용역 : 1식 2억원.

<방폐장 유치에 따른 특별지원금 중 일부 투자계획>

경주시, “중저준위 방사성폐기물 처분시설 유치지역 지원사업특별회계 - 2009년도 사업계획 협의안”, 2009년 2월.

위에서 볼수 있듯이 895억원 중 상당수인 650억원은 도로 확장, 포장사업에 투입되며, 경주시의 장기적인 발전을 위해 사용되는 금액은 찾아보기 힘들다. 애초 방폐장 유치 당시 양성자 가속기 부지선정을 위한 토지대금(1600억원 추산)을 경주시가 지불하는 것으로 되어 있기 때문에 이 투자계획이 사실상 특별지원금 중 절반이 사용되는 계획에 해당한다.

애초 지역주민들의 발전과 직접적인 지원을 약속했던 장밋빛 환상과 달리 도로 개설과 하천정비 등 일반 회계를 통해서 할 수 있는 비용에 지출되면서 이에 따른 논란도 한동안 지속되었다.

마지막으로 경주 방폐장 유치 이후 가장 큰 논란은 방폐장의 안전성에 대한 논란이다. 방폐장 주민투표 당시 한국수력원자력은 방폐장 부지 안전성 조사를 수차례 진행했지만, 그 결과를 공개하지 않았다. 공식적으로 공개된 내용은 십여페이지의 요약보고서 뿐이었고, 이것으로는 방폐장 부지의 안전성을 확인 할 수 없었다. 그러던 중 2009년 6월 지식경제부는 방폐장 건설공사의 완공시기를 2012년 12월까지 2년 6개월 연장한다는 발표를 한다. 방폐장 부지가 연약지반이어서 각종 보강공사를 진행하기 위해서는 시간이 더 필요하다는 것이다. 이후 잇따라 발표된 부지 안전성 보고서는 경주 방폐장 부지에 파쇄대, 단열대 등이 포함되어 있는 등 지질이 “불량”하다는 내용을 담고 있었고, 이러한 내용은 주민투표 당시에는 알려지지 않던 내용이었다.

자세한 내용은 시민단체 공동기자회견문 참고,“4년 만에 공개된 부지조사 보고서, 심각한 결함 드러나”, 2009.7.28.